( 1 ) 政府规制的法律环境存在严 重的缺陷。法律缺位是最大的问题。目前还没有出台《电信法》和《广播法》， 现有的《电信条例》和《广播电视条例》都是行业主管部门起草的部门立法。它根植千传统的认识之上，未能反映对现代规制制度的最新认识，具有明显的行业、部门保护特色，在规制力度和权威上存在着严重不足。其他的法律法规更是零散、不成体系。这从一个侧面说明，中国的政府规制改革没有事先完整的设计，而是边设计、边改革、边立法。这也是大部分渐进式改革所遇到的问题。反观欧、美发达国家在推行电信业的各项改革包括电信规制的改革之前都是首先立法。如美国、法国等在电信业全面推行竞争前首先出台或修改了各自的《电信法》，用法律形式明确规定规制机构的组成、实施规制的方式等，在电信规 制的改革中做到有法可依，有法必依。
( 2) 规制者的多重角色。现 在的规制机构同时具有行业规制机构和行业协会的双重身份，有的还具有实际国有资产管理者的身份，同时负有本行业利益最大化和限制行业追求垄断利益的相互矛盾的责任。这样的制度安排使得规制者在国有垄断企业和消费者之间很难保持公平、中立的立场，偏袒本行业和本行业的国有企业几乎是必然的。因此，规制机构不能拥有多重角色，它只能拥有规制机构的身份，不能拥有行业协会的身份，更不能拥有国有资产管理者的身份。另外，规制者和被规制国有企业历史上长
期形成的人事和工作关系也导致规制机构很难保持中立和 公平。
( 3 ) 规制权力分散、规 制乏力。信息产业部是电信业名义上的规制机构，负责增值运营商的牌照发放和电信企业互联互通一类的经营性规制，同时还负责频率资源的规划分发，以及电信服务质量的规制，但是却不拥有独立的市场准入、价格规制权，这些权力分散在国务院和国家发 改委。规制权力的分散动摇了电信规制的权威，容易导致规制失败。有线电视在同时接受广电总局、中宣部、信息 产业部的规制。互联网的规制更为复杂，信息产业部负责管理 ISP 和 ICP 业务， 但同时广电总局、国务院新闻办、文化部、公安部、国家保密局等都多多少少对网络内容进 行管理。中国三网的规制框架见图所示。
图 中国三网规制体制框架
( 4) 规制体制不顺、缺乏对规制者的规制。在中国 现行规制模式中，虽然企业和消费者都有分别追求利润和消 费者剩余最大化的激励，但政府规制者却没有追求选票最 大化的激励。在中国，基本不存在对规制者的规制。而在欧美一些国家，政府规制者要受到投票机制的激励和制 约。例如美国 FCC 受到国会和总统的制约， 而国会议员和总统又会受到同为选民的消费者和运营商的选票的制约。
(5 ) 规制方式落后， 规制过度与规制不到位并存。中国现有的固定资费规制政策存在诸多问题，在很多情况下三网融合与政府规制价格严重偏离成本，在市场竞争压力的作用下，运营商的利润动机必然引导他们利用各种方法包括价格手段占领市场，导致资费规制的效果并不乐观。移动电话等基础电信业务领域各种方式的降价和变相降价屡有发生，近年来移动通信价格战不断升级，各种变相单项收费的＂套餐”导致实际资费水平的大幅下降，中国电信规制机构正面临价格规制政策失效的尴尬。政府需要进一步调整资费结构和水平，同时逐渐放松电信资费规制。从普遍服务规制来看，中国目前所实施的通过＂划片包干＂的村村通电话工程，只是普遍服务政策的第一步，仅仅解决了普遍接入问题。在根本上缺乏普遍服务的保障机制，屡次出现“先通后断＂的现象。同时规制机构为了继续维持目前的普遍服务现状，保持不同业务之间扭曲的资费结构，难以实施有效的资费再平衡。互联互通的重要性在中国日益突出已经成为政府规制急需解决的问题，目前电信市场上许多突出的矛盾都是由此引发。有线电视网络维护费的固定价格规制导致维护费多年来难以与通货膨胀和技术进步相协调。
