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面向三网融合的我国规制法律体系的建成过程

时间:2019-09-30 08:12 作者:admin 分享到:
       市场经济是法制经济。但目前我国的电信、有线电视法规缺乏规范,甚至还有相互矛盾的地方。在三网融合的趋势下,广电传输网络究竟是由广电总局还是信息产业部负责行业管理,至今没有被法律所明确。根据《中华人民共和国广播电视条例》的规定,广电网络的规划、建设和行业管理属于广电总局的职权范围之内; 而依据 1998 年九届全国人大《关 于国务院机构改革方案的决定》及《中华人民共和国电信条例》的规定,广播电视传输网络由国务院信息产业主管部门进行统筹规划与行业管理。法律规定的矛盾与冲突导致了在现实中广电部门与信息产业主管部门各自为政,各管各的,严重地阻碍了三网融合的发展。
我国一直未出台《电信法》,大量的规制政策仍来源千 部门规章和规范性文件,立法过程中存在部门立法、重复立法的问题,影响我国电信市场开放后的快速有序发展。即使《电信法》出台了也不能解决所有的问题,据报道, 三网融合在《电信法》草案中依然是悬而未决的问题。
        “本来将三网合一写入《电信法》是责无旁贷的,但现在要想立即解决显然不太现实,所以为了不延误《电信法》的出台,我们只好将三网合一问题先搁置一边。“信息产业部电信研究院政策研究所所长陈金桥如是说。[!]
事实上,三网融合不仅是不可回避的技术趋势,也已成为不可回避的技术现实。非常有必要在新的立法当中加以明确,否则只会给我国三网融合的进程带来更大的延误。因此,建议在《电信法》草案内容中增加三网融合的网络管理部分,以《通信法》的名义正式出台。也就是说由《通信法》规制电信网、有线电视网和计算机网的物理网络,以及三网之间的融合。
        需要特别指出的是,多年来,我们一直将“电信”和“通信”不加区分地使用,在现实经济生活中已经给我们   造成了不少麻烦。实际上,这两个词却有着明显不同的内   涵和外延,在关键时候绝不能将这两个概念混淆。“通信(communication)" 是一个外延远比“ 电信 ( telecommunica­ tion) "  宽泛的概念, 它包括了电信、广播电视和计算机数据通信等通信的不同形式。由千这两个概念的内涵和外延   不同,因而相应的规制政策也是不同的。例如,为了协调   电信部门和广播电视部门的分工 , 1999 年信息产业部、国家广播电影电视总局《关千加强广播电视有线网络建设管   理的意见》(国办发( 1999 ) 82 号)第 6 条规定, 电信部门不得从事广播电视业务,广播电视部门不得从事通信业     务,对此必须坚决贯彻执行。出于部门利益的考虑,对“通信业务”一词出现了不同的理解。为了不让广电部门从事数据业务(互联网业务),电信部门将“通信业务” 理解为包括电信业务、数据业务(互联网业务)在内的大通信概念。因此他们得出的结论是广电部门不得从事包括电信业务和数据业务在内的通信业务,只能从事广播电视业务。但是他们忘了如果将“通信“理解为大通信的概念,则“通信”不仅包括电信业务和数据业务,也包括广播电视业务。这样就会得出“广电部门不得从事包括广电业务在内的通信业务”的悖论。而广电部门正是看到了这种自相矛盾的悖论,他们认为这里的“通信业务”只能理解为小通信概念  电信业务,因而广电部门除了不能从事电信业务之外,完全可以从事广电业务和数据业务。由千文件用词不准,导致了两个部门长达数年的争论不休。
        直至今日, 由于信息产业部握有 ISP (互联网业务接入提供商)的审批权限,广电部门尽管拥有超亿户的有线电视用户,具 备了开展 ISP 业务的技术条件, 但广电部门一次又一次 ISP 的业务许可申请, 均被信息产业部以 82 号文件作为挡箭牌挡了回来。再 如, wro 的文件规定, “公共电信“市场必须开放, “广播电视"的无线和有线传输作为一种文化特例是不开放的。如果我们不加区分地将“电  信”等同于包含广播电视在内的“通信”概念,就有可能把本来不需开放的广播电视也纳入了开放的范畴,这将有损国家利益。
        在起草颁布《通信法》的同时,起草颁布《广播法》, 不仅对传统广播电视的内容进行规制,同时也对互联网的内容进行规制,改变我国互联网内容规制的散乱状况。我国对计算机互联网络的规制问题比较重视。早在1996 年国务院就颁布了《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》, 次年又对该规定作了进一步修正。 2000 年是我国网络立法最为活跃的一年,据不完全统计,专门针对网络的立法文件, 包括最高人民法院的 司法解释, 达到 17 件之多, 远远超过以往全部网络立法文件的总和。它们的调整范围十分之广,涉及互联网安全、网络著作权纠纷、互联网中文城名管理、电子广告管理、网上新闻发布、网上信息服务、网站名称注册、经营性网站备案登记、教育网站与网校管理、网上经营音像制品、网上证券委托、国际联网保密管理等许多方面。上述立法活动对于推进我国网络法制建设无疑是有益的,但暴露出来的问题也不容忽视:行政部门多头立法,导致网络立法开始出现“乱“象;立法层次太低, 现有的网络立法绝大多数属 千管理性的行政规章。
        在前面我们曾经分析过走向融合的三网具有某种程   度的准自然垄断属性,因此必须要制定反垄断法以规范企   业的竞争行为。1994 年,我国制定了第一部竞争法法律《反不正当竞争法》,该法有力地规范了国内的竞争行为, 但该法内容过于简单,没有形成竞争法体系,缺少反垄断法这一重要的组成部分,这种状况已严重滞后于我国的经济发展水平。我国反垄断法将禁止的是垄断行为,而不是垄断状态。垄断组织作为经济组织形式,没有合法与违法之分,是中性的。只有当垄断组织是以限制竞争、取消市场为目的而成立或垄断组织实施了破坏竞争秩序的行为时,才是违法的,反垄断法才予以禁止或抑制。反垄断法不反对经济规模和大企业,只是反对限制竞争的大企业滥用其市场支配地位的行为。
       最终形成的面向三网融合的法律法规体系如下图 。即由《通信法》及其配套法规规制三网的网络运营商;由
                                                                                                                                   图        面向三网融合的法律法规体系

《广播法》及其配套法规规制内容提供商,包括传统的广播电视节目提供商和互联网的内容提供商;网络运营商和内容提供商均受到反垄断法及其配套法规的规制。

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